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禁止大拆大建后,各地政府如何破解更新困局?
发布时间:2022-06-06 10:50:59
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 2021,是城市更新大开大合的一年。传统地产市场全面受挫的大背景下,城市更新成为房企战略倚重。但伴随更新项目快速推进的,是城市更新的逐利性被不断放大,社会公益的初衷遭受严峻挑战。更新政策开始纠偏,更新市场风云变幻。

  各地政府对于开展城市更新的意愿如何?市场化与公益性的对立究竟是否能够缓和?2022,答案揭晓。

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  2022年开年,已经有超过30个省市政府,在公布的政府工作报告中提出实施城市更新行动,具体内容涵盖老旧小区、街区、片区整体改造提升,城市道路与管网改造升级,旧公园改造,加强历史文化保护等传统项,也覆盖到了建立城市体检评估机制、构建“15分钟生活圈”、 数字赋能城市智慧管理等新内容。城市基本面决定了更新底色,这30多个省市均结合当前城市发展阶段,呈现出更新阶段特色,总结归纳后大致可划分成三个梯队。

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  城市拥有良好的经济发展基础,多为城市群、都市圈发展战略下的核心功能承载地,具体包括上海、广州、深圳、成都等,这些城市的更新内容不再局限于老旧小区、街区、片区整治提升等传统更新内容,而是开始强调产业片区、居住片区、风貌保护街区的整体功能提升。也有部分城市已经引入“区域统筹”的概念,开始着手跨区的更新项目布局。

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  相较于第一梯队,这些省市受到城市规划强管控、人口密度等外部因素影响,城市建设进度相对稍缓,如北京16个行政区域中,除西城、东城外唯一实现全部街道化的行政区域是石景山,海淀和朝阳还依然存在部分乡镇建制。受此影响,这些城市的更新内容较为传统,片区更新也多以政府主导的历史风貌保护项目为主,更新进程还处在由政府主导向政企合作的过渡期,出现市场化主体介入的趋势。

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  由于经济基础和人口基础一般,这些省市基本处在集中资源发展省会城市的阶段,所以除去省内最发达的个别城市外,更新内容多停留在棚户区改造、老旧小区加装电梯、管网改造等公共设施建设和基本生活保障层面。

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  1、“减量”“降速”成为关键词,疫情后转折出现

  以广深所在的大湾区为例,据2022年第一季度《广东省三旧改造行业季报》统计,一季度大湾区内九市共监测到900个“三旧”改造(城市更新)项目动态,数量同比下降21.8% 。其中317个为新增进入初期阶段的地块/项目,新增项目动态同比下降42%,新增用地面积规模865.8万㎡,用地面积规模同比下降29.9%。不论是项目新增、项目推进、项目体量同比均大幅度回落。


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  从5月6日深圳市龙岗区城市更新和土地整备局发布“《2022年龙岗区城市更新单元计划第二批计划》的公告中,更是所有的项目均被打上“计划延期”标签。

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  然而,长期持续的新冠疫情使地方经济承压,城市更新或作为一种扩大有效投资的重要方式,迎来新的转折。

  以上海为例,在5月30日发布的《加快经济恢复和重振行动方案》中提到要全力发挥投资关键性作用,其中就将城市更新作为重点内容,未来将加强城市更新规划编制、政策支持和要素保障,“年内完成中心城区成片旧区改造,全面提速零星旧区改造,年内新启动8个以上城中村改造项目”。

  此外,中心城区旧区改造联动政策推广至五个新城,优化完善城中村改造政策,能够释放大批城市更新土储;积极拓宽融资渠道,支持发行地方政府专项债券用于城市更新项目,支持扩大企业债券申报和发行规模,将新型基础设施等纳入地方政府专项债券支持范围等措施,将有效缓解更新企业在项目初期将承受的融资压力。

  伴随后续土地端、财政端配套政策的实施落地,市场热情有望被进一步激发

  2、二线城市寻求“政策突破”,最新动态引发关注


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  5月10日,天津市滨海新区发布关于《滨海新区城市更新专项规划》,规划范围为覆盖滨海新区行政辖区全部陆域范围,总面积约2283平方千米,包括5个开发区、16个街道和5个镇。规划中有两点值得关注,一方面是给出到 2025 年的更新目标,包括完成15-18平方公里的城市更新区域,以及1000 亿元左右的城市更新资产投资。定量的指标释放出积极信号,未来三年将成为滨海新区建设发展的又一个“黄金时段”。另一方面,本专项明确提出到 2035 年,完成以拆除重建为主的城市更新区域规模 40-45 平方公里,继住建部“831禁止大拆大建”发文后,“拆除重建”再一次出现在了地方政府的规划文件中,后续该区域如何通过主观能动性,在满足住建部“2255”更新底线的要求下为更新项目破口,值得期待。

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  4月25日,南京市召开新闻发布会,公布《南京市城市更新试点实施方案》,《方案》包括总体要求、工作路径、工作任务、工作步骤、保障措施等5个部分,计划在“十四五”期间对居住类地段、生产类建筑、公共类空间、综合类片区4类10个方面进行全要素、全方位更新,并着力探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度。重点聚焦玄武区、秦淮区、建邺区、鼓楼区、栖霞区、雨花台区,江北新区和其他各区重点单元和重点项目。其中各类型更新项目得到明确,值得关注。

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  2月10日,《长春市城市更新实施办法》(征求意见稿)公开发布,要求转变城市开发建设方式,推动城市结构调整优化和品质提升,统筹实施城市更新工作。一方面,国家住建部“2255”底线标准被直接完全纳入该实施办法文本,未来将被严格执行。与此同时,提及统筹平衡促进更新项目实施,对无法资金平衡但确需实施的项目,可通过政府补助、异地安置、异地匹配地块、跨区域综合平衡土地成本等方式统筹平衡。而在土地出让方面更是明确提出支持实施主体以“协议出让、定向挂牌、带方案出让”等方式依法合规取得土地使用权。

  以上海、广州等地的经验来看,城市更新宏观环境变化,叠加“三道红线”要求,房企端承受重压,以至于许多有开发实力、运营优势的品牌房企出于更新项目转变为土储的不确定性、长周期资金沉淀的风险等因素不敢涉足更新领域,“定向挂牌、带方案出让”不失为一种经济高效的有效解决方式。政策后续如何把控合规性、公平性,政策如何落地等问题还需要当地政府来破解。

  从全国范围来看,2022年各地政府都在积极布局城市更新,也都在基于各自的城市发展阶段和宏观环境,探索城市更新的推进方法。“住建部831禁止大拆大建”本质是一次政策纠偏,而非对“城市更新”本质内容否定。城市更新,依旧是我国破解城镇化发展瓶颈,实现新型城镇化的重要路径,也必将成为一个“时代命题”。

  从地方来看,此前城市更新最为火热的沪广深,降温的迹象明显,实际了解到许多推进中项目均面临多重挑战而无法按计划节点推进。相比较下,二线城市表现得更加活跃,许多城市都已经确立了总量目标,划定了更新重点,并开始寻求“政策突破”。但是我们仍要注意到,即使像深圳、上海这些城市的更新速度放缓,在项目总量和投资上仍远高于普通二线。此外深圳、上海当前所具备的更新政策环境相对完善,政策确定性和项目风险性更低。下一阶段将会成为企业战略布局的关键时点。